关于新发展阶段都市圈理论与规划的思考
编者按：都市圈是城市圈的特殊形态。都市圈是一个有机联系的整体，从其形成之日起，单个城市的竞争力就转变为都市圈整体的竞争力。研究都市圈、规划都市圈、建设都市圈，应把握城市发展的极化效应和回波效应。围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划，可以强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。本文就都市圈理论、都市圈与城市群的关系、都市圈规划展开论述，形成支撑一体化发展的利益分享长效机制，对成德眉资同城化发展具有较强的借鉴意义。
从理论上说，以都市为核心，其辐射影响的范围谓之都市圈，是城市圈的特殊形态。城市越大，辐射影响的范围越大。辐射半径以城市规模、空间距离、联系强度综合计算确定。关于城市规模，一般认为城市常住人口规模在300万人（一型大城市）以上谓之都市，城市常住人口超过500万人可谓之大都市。城市常住人口一定是居住在城市里的人口，不包括农村人口，甚至也不包括20公里之外城市和城镇的人口，不能把行政区的人口甚至市辖区的人口都算作城市人口。所谓常住人口是在该城市工作和生活的人口，虽然户籍不在这个城市，但长期在此工作与生活，就应该统计为常住人口，而虽然户籍在该市，但不在该市工作和生活，则不应统计为常住人口。
关于空间距离，一般以货车而非轿车和高铁，在高速公路上行驶一小时至一个半小时的距离作为辐射半径。城市对外联系，主要是以物的流动以及物流成本为主要参数，距离越远，物流成本越高。城市规模大，意味着需求比较大，为满足城市需求需要更大的区域。一般来说，城市常住人口300万人以上辐射半径100公里，500万人以上辐射半径150公里，1000万人以上辐射半径200公里。
关于联系强度，一般以人流、物流、资金流、信息流等指标进行测算。交通通讯条件会对经济联系发生比较大的影响。每一个城市，即使是小城镇都不是孤立的，会和周边地区形成互动关系。德国经济地理学家杜能在他的名著《孤立国》一书中论证了城市与周边地区的关系，孤立国全境以城市为中心，在生产布局上形成许多有规则的、界限相当明显的同心圆。杜能认为，离城市越远，产品的运输费用越高，成本和价格是确定生产布局的决定因素，而产品生产和消费地的距离成为影响生产布局的一个重要因素。杜能是现代区位理论的先驱者，《孤立国》被视为经济地理学的开篇之作。城市圈域理论被称为“杜能环”或“杜能圈”。杜能生活在以人力和畜力作为主要交通工具的时代，他所担心的是周边农村生产的产品难以满足城市的需求。而现在的交通工具是汽车和火车，农产品的产量成倍提高，所以制约城市规模扩大的农产品供给因素已不存在。但不变的是成本与价格，这是生产者和消费者均要考虑的问题，距离越远，运输费用越高。
所有的城市都是由小城镇逐步发展而成的。小城镇最初是人们交易的场所，人们有了剩余便用来交换其他所需要的物品，刚开始是以物易物，后来货币出现了，交易规模扩大了，就出现了固定的交易场所，逐渐发展成为集镇。国家出现之后，无论是分封诸侯还是实行郡县制，政府所在地有了政府机构和军队，人口规模的扩大带来了需求扩大，城镇发展为城市，小城市发展成为中等城市，中等城市发展成为大城市，其辐射带动作用不断增强，影响范围不断扩大。当发展成为大城市的时候，影响的区域不仅包括周围的农村，也包括周边的城市和城镇，城市就有了层级，中间的是都市，都市周边是二级城市、三级城市，很可能还有四级城市。都市和周边的城市和城镇形成了互动关系，都市的腹地涵盖了周边城市的腹地，周边的城市规模就很难扩大，正所谓“大树底下不长草”；但是如果城市规模足够大，随着成本上升，产业向周边转移，周边城市和城镇就迎来了发展机遇，正所谓“大树底下好乘凉”。
都市和周边城市关系的发展过程，可以分为三个阶段。第一个阶段，周边的要素向核心城市聚集，极化效应大于辐射效应。第二个阶段，既有要素向核心城市聚集的过程也有向外辐射的过程，这时候都市圈即将形成。第三个阶段是向城市群转化阶段，核心城市规模足够大，辐射的半径越来越大，周边较远的城市也已经具备一定的规模，其辐射圈也比较大。都市圈之间，都市圈与城市圈之间形成了耦合关系，城市群就形成了。都市圈和城市圈均成为城市群的组成部分。
都市圈是一个有机联系的整体，从其形成之日起，单个城市的竞争力就转变为都市圈整体的竞争力。研究都市圈，规划都市圈，建设都市圈，应把握城市发展的两大要点：一是极化效应，周边的要素向核心城市聚集，聚集的同时产生辐射效应；二是回波效应，产业向外转移不是全部搬走，而是产业链条向外延伸，链条的龙头仍然在核心城市，所以，核心城市总部经济比较发达。都市不仅辐射周边的城市，也辐射周边的农村，现代化都市圈建设应推进城乡一体化，构建新时代融合共享的新型城乡关系；推进市场一体化，促进都市圈内要素的自由流动。应发挥核心城市对都市圈的辐射带动作用，通过完善交通设施，实现都市圈同城化。都市圈的理想场景为：现代服务业在核心城市集聚，制造业扩散至外围地区，核心城市依托外围地区获得持续繁荣，外围地区通过参与分工加快发展；由于核心城市与外围地区的分工，使得区域能够实现规模经济和多样化发展，构建区域内部合作的经济基础，从而更有效地参与全球化背景下的国际竞争。
2019年，国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》 （国家发改委〔2019〕328号文件） 阐述了都市圈与城市群的关系 ，提出：“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”要求“以促进中心城市与周边城市（镇） 同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈。形成区域竞争新优势、为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。
就都市圈和城市群的关系而言，应先有都市圈后有城市群，都市圈是城市群形成的必要条件，没有都市圈就没有城市群。当然有都市圈不一定形成城市群 ，能否形成要看周边城市的情况。都市圈与相邻的都市圈可能发生耦合，也就是彼此连接起来，甚至发生重合。如北京都市圈和天津都市圈已经耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已经耦合在一起。都市圈与周边的城市圈耦合在一起，没有断裂带，难以分清都市圈和城市圈的边界，这样城市群就形成了。城市群范围比都市圈的范围要大很多，但也不可能无限扩张。无论是都市圈还是城市群，都要经历自然的历史的发展过程，不能主观地在地图上画出来，也不太可能人为地规划出来。城市群不是规划出来的，但城市群形成以后就需要规划。通过规划明确各城市的功能定位，加强分工与合作，抑制恶性竞争，避免“马太效应”出现。
所谓城市群是在一个特定的区域内云集相当数量、不同规模、不同类型的城市，以一个或几个都市为核心，依托便捷的交通条件，城市之间的联系越来越密切，逐渐形成的城市集合体。城市群一般在人口比较密集、城市比较密集、产业比较密集、经济比较发达的地区出现。城市群的数量不可能很多，因为一个城市群必须包含一个以上都市圈，有些都市圈周围没有规模较大的城市辐射形成的城市圈，就难以形成城市群。城市群的范围也不可能很大，都市圈和周围的城市圈距离太远，难以耦合，中间存在断裂带，也不可能形成城市群。有些时候，考虑到未来的发展，将城市群的范围规划得大一些是必要的，但成倍扩大就有点离谱。中国十大城市群，一半以上在东部，原因就是东部的人口密集、城市密集、经济发达，形成了很多大都市，为城市群的形成提供了条件。
我们以京津冀城市群、长三角城市群和成渝城市群为例说明。
京津冀城市群有三个都市圈，即北京都市圈、天津都市圈和石家庄都市圈。北京、天津是京津冀城市群的两大核心城市，过去我们试图把北京、天津按照一个都市圈进行规划，结果发现两个城市辐射的方向和范围有很大不同 ，北京辐射保定、张家口、承德和廊坊 ，而天津辐射沧州、唐山、秦皇岛和廊坊 ，廊坊处于两个都市的辐射范围内，过去是“大树底下不长草”。现在北京要疏解非首都功能 ，天津要促进产业结构升级，所以廊坊将迎来前所未有的机遇，可谓是“左右逢源” ，变为“大树底下好乘凉”。石家庄城市常住人口接近300万人，距离北京将近300公里，不在京津的辐射范围内 ，但石家庄有广阔的腹地，辐射半径超过100公里，可辐射邢台、衡水、定州和阳泉，形成石家庄都市圈。
长三角城市群是学者公认的结构和空间布局比较合理的城市群，有三个都市圈，即上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈。上海的辐射半径可达200公里，辐射范围包括苏州、无锡、嘉兴、湖州、舟山、南通等市。南京的辐射半径可达150公里，辐射范围包括镇江、常州、扬州、泰州、滁州、马鞍山等市。杭州的辐射半径可达150公里，辐射范围包括嘉兴、绍兴、湖州、金华等市。都市的辐射是由近及远的，即近的地方辐射力强，远的地方辐射力弱，离都市近的城市和农村联系更密切，所受的影响也最大。长三角城市群应强调先实现都市圈的同城化，在此基础上，推动城市群的一体化发展，而不是搞“一锅烩”。
笔者主持了成渝城市群规划研究，在研究中，须首先确定城市群的范围，我们测算了都市和城市的辐射半径，将其绘在一张图上。重庆到成都300公里，重庆的辐射半径为150公里，成都的辐射半径也是150公里，重庆有一个都市圈，成都也有一个都市圈，这两个圈是相切的关系。两个城市的腹地，没有相互覆盖，各有各的影响范围。应该说，成都和重庆不存在竞争关系。重庆与周围的城市和农村存在密切的关系，成都也同样如此。如果两个城市能够把周边地区带动起来，就能带动成渝城市群整体发展。重庆与成都中间的内江、自贡、遂宁、广安等，原是两大都市圈的边缘区，受两大都市的辐射力较弱，属于中间地带，如今应成为双城经济圈的发展重点，乘势崛起。
《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出：“近年来，都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。”围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划，可以强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。
规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化，逐步形成大中小城市协调发展的城镇体系，而不是为了增强都市的吸引力和集聚力。当然，规模不太大、实力不太强的都市由于打破了行政分割，腹地扩大，经济要素将继续集聚，其规模也将不断扩大。有条件的都市圈应发展轨道交通，打造轨道上的都市圈，将都市核心区与周边城市联系起来，实现同城化。
需要明确的是，都市圈规划不是城市规划，但都市圈规划也不能脱离城市而存在。都市圈规划应包含以下内容。
一是确定都市圈的范围。不能过大也不能过小，以都市辐射的半径来确定，一般为100公里，最远不要超过200公里。
二是基础条件。编制都市圈规划，应首先分析都市圈的经济基础、产业结构、开发强度及潜力等，对都市圈发展基础和所处环境形成基本认识。
三是总体思路。包括指导思想、基本原则、发展思路和发展目标等内容。指导思想要贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想以及党和国家的方针政策，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以深化区域合作为主题，推动统一市场建设；以创新体制机制为动力，促进都市圈高质量发展，形成区域竞争新优势。基于都市圈的基础条件以及国家赋予的重大机遇，放眼全国乃至全世界，提出都市圈建设和发展的战略思路。发展目标的确定要科学合理，应提出城市发展、产业集聚、人口分布、经济发展、科技教育等中长期目标。
四是空间布局。根据开发强度及开发潜力，首先确定核心城市及周边城市的边界，划定城市边界并不意味着一味控制城市的规模，要根据发展目标和发展潜力，保持一定的弹性。基于地理地貌确定发展模式，如点—轴开发、梯度开发、圈层开发等；构建合理的城镇体系，也就是大中小城市的分布和小城镇的数量。值得注意的是，都市圈规划是在现有发展基础上的规划，是对现有状况的改善和分布格局的优化，不是无中生有，不能推倒重来。
五是基础设施。构建现代化交通体系，推进城市之间交通基础设施互联互通，包括高速公路、城际铁路、普通公路、机场、港口、通讯、能源、水利等。基础设施建设要具有合理性、经济性和一定的超前性，服务于城市建设和产业发展，有利于人员交流、要素流动。应以打通“断头路”和“瓶颈路”为重点，共建交通枢纽和物流基地，建设“轨道上”的都市圈。
六是产业发展。推动核心城市产业结构高度化，夯实中小城市制造业基础，如核心城市重点发展现代服务、科技研发、文化会展等产业，周边城市发展装备制造、现代物流等产业，小城镇发展零部件制造、休闲康养、农产品加工等产业，构建具有国际竞争力的现代化产业体系。强调空间集聚，工业进园区，核心城市的产业链条向周边城市延伸。要强调城市的分工合作，产业发展要符合本市的功能定位和发展条件，不可一味强调先进性、高技术和服务业比重。
七是生态保护。生态保护是都市圈规划必不可少的内容，要强化生态共保和环境共治。核心城市要与周边城市加强生态保护方面的合作，共同治理大气污染和流域污染，推广绿色生活方式，建立流域横向补偿机制。
八是体制机制。都市圈规划的范围一般跨越了现有行政区，现有的行政体制已难以适应都市圈管理的需要。体制机制不进行改革创新，就会使很多区域合作流于形式。在规划中，要明确都市圈管理的体制与机制。通行的做法是建立都市圈领导小组，由各市主要领导参加，核心城市的主要领导任小组组长，主要领导变更，组长也随之变更；定期召开会议，议定实施的项目和有关事项；建立领导小组办公室，作为常设机构，负责落实领导小组决定的事项；建立合作基金，也就是开展业务和项目建设需要的资金，一般按财政预算的一定比例缴纳，是都市圈管理机构持续运行的保障，通过建立合作基金，成员间就建立了权利义务关系。
综上所述，都市圈规划实质上是区域合作规划，本身的约束力不强，上级政府的支持与监督非常重要。政策支持和资金保障是都市圈规划顺利实施并取得成效的关键。
作者简介：中国区域科学协会理事长 肖金成。（来源: 人民论坛·学术前沿/2021年/04）
文：肖金成
编辑：陈星竹 周宇斌
审核：何亚军 包小波
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